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行政裁决解决纠纷制度缺失严重

来源:中法网学校 作者: 时间:2017/12/26 10:27:47 点击:

编者按

当前,法治政府建设的状况如何?在哪些方面取得了进步?哪些方面存在短板?为早日实现“基本建成法治政府”的目标,法治政府建设应该在哪些方面发力?

学界试图用实证研究的方法回答上述问题。中国政法大学法治政府研究院评估团队依据自主研发的指标体系,从今年1月至9月,对100个城市的法治政府建设情况进行了全面评估。评估报告回答了上述问题。

鉴于这一研究的权威性和指导性,法制日报编辑部特邀请参与调研的专家为本报撰稿,开辟“法治政府评估报告”专栏,从全面履职、法治政府建设的组织领导、依法行政制度体系、行政决策、行政执法、政务公开、监督与问责、社会矛盾化解与行政争议解决等角度陆续刊登。

□法治政府评估报告之“争议解决”

【提要】

“法治政府建设的组织领导”平均得分为70.48分(总分100分)

排名前五的城市分别是:上海市、武汉市、青岛市、南通市、重庆市

得分最高的子项目为“社会矛盾解决的方式”

得分最低的子项目为“信访制度改革”

□法制网记者 张维

中国政法大学法治政府研究院评估团队新近完成了对100家城市政府的“法治政府建设的组织领导”评估。测评结果显示,这100个城市的平均得分为70.48分,比2016年度提高了2.4分。得分最高的城市为89.81分,得分最低的城市为47.33分。

测评发现,大部分城市在群体性事件发生情况、社会矛盾化解方式以及矛盾化解渠道的畅通程度等方面表现较好,在信访制度改革、行政调解、行政裁决、仲裁制度的建设方面表现较差。

2017年度的“法治政府建设的组织领导”测评体系,下设“制度建设情况”和“制度实施情况”两项二级指标,并细化为“社会矛盾化解的制度建设”“行政复议体制改革”“行政调解、行政裁决、仲裁制度的建设”“人民调解制度的建设”“信访制度改革”“群体性事件发生情况”“社会矛盾化解渠道的畅通程度”“社会矛盾解决的方式”“行政复议信息公开情况”和“行政复议决定的质量”十个子项目。

排名前五的城市分别是:上海、武汉、青岛、南通、重庆。得分最高的子项目为“社会矛盾解决的方式”。得分最低的子项目为“信访制度改革”。

矛盾化解制度创新力在下降

在社会矛盾化解的制度建设方面,2016年的得分率为90.4%,2017年则下降为69.6%,如此之大的下降幅度,体现出被评估城市在社会矛盾化解制度方面的创新力有所下降。

测评发现,仅有34个城市在网络安全领域进行了社会矛盾化解制度的创新。值得注意的是,这一领域的创新,相较于食品药品安全、安全生产、生态环境安全、社会安全这四个领域来看,得分率较低。

评估报告指出,创新的动力应当立足于本地的发展实践,不断发现问题并积极寻求解决问题,在这个过程中实现制度的创新。

行政复议体制改革情况的得分率,从整体上来看较去年有所增长。从2012年至2016年,100个城市中在市县两级都进行复议体制改革的城市数目分别为12、47、50、55、61。由此可见,各地方政府对行政复议体制改革工作较为重视,该项工作处于稳步推进之中。

但从行政复议体制改革的具体措施来看,多将改革限定在复议委员会、复议司法化等方向,地方政府应当因地制宜,积极探索可以解决当地行政复议问题的改革措施。

测评结果显示,复议工作公开在2016年与2017年的得分率均在及格线以下。评估报告认为,行政复议制度改革的突破点之一就在于加强其公开性,行政复议决定书因其内容更为丰富直观应作为公开的首选。

人民调解制度建设得分提高

在行政调解、行政裁决、仲裁制度的建设方面,测评结果显示,该项指标得分率为40%,虽然相较于2016年上升了6%,但仍然偏低。

得10分的城市与去年相比增加了6个,得8分的城市增加了5个,得6分的城市减少了5个,得4分的城市增加了8个,得2分的城市减少了21个,得0分的城市增加了7个。

与去年测评结果对比,可以看出政府逐渐认识到行政调解、行政裁决和仲裁制度在化解社会矛盾、解决纠纷方面发挥的作用,进行了制度创新。但同时也应看到,该项指标的得分距及格线仍有较大差距,尤其是行政裁决解决纠纷制度缺失严重,各地方政府仍需进一步加强构建以行政调解、行政裁决以及仲裁制度为主要内容的多元矛盾化解机制。

在人民调解制度建设方面,这一指标较之去年呈现出较为明显的上升趋势,平均分提高了1.40分。各地政府提高了对人民调解组织制度建设的重视,而且采取了相应的措施进行制度创新,越来越注重通过人民调解化解消费者权益、劳动关系、医患关系、物业管理和教育这五个领域中的社会矛盾。尤其是在医患关系领域,基本上实现了人民调解组织的全覆盖。

测评发现,消费者权益保护社会矛盾化解中创新了人民调解组织措施的城市比去年增加了13个;劳动关系领域增加了24个城市;医患关系方面增加了8个城市;物业管理方面增加了15个城市;教育方面增加了11个城市。

评估报告指出,需要注意教育领域的人民调解制度建设,尽管2016年采取创新措施的城市比2015年有所增加,但仍未过半,还有大部分城市在教育纠纷的解决上未进行人民调解的制度创新。

信访制度改革动力明显不足

测评结果显示,信访法治化改革这一指标在2017年的平均分为3.34分,比2016年的平均分1.82分提高了1.52分。

测评发现,设立了网上信访制度的城市从67个城市增长到了84个城市;在诉访分离制度方面有积极创新的城市从35个城市增加到了60个城市;在涉法涉诉信访依法终极制度方面进行了制度创新的城市从7个增加到了34个。

但从整体来看,信访制度改革得分较低,延续了往年的情况。评估报告认为,解决信访问题的关键在于信访分离,地方政府对于信访定位认识不足,仅通过开拓信访渠道如网上信访,来解决信访问题是不切实际的。应当以引导信访人员依照法律途径解决矛盾纠纷为切入点,实现信访制度改革。

评估小组通过对群体性事件发生情况、截访、劫访以及出动警力平息矛盾的测评,发现这三项指标在近年得分均比较高。

在社会矛盾解决的方式方面,评估小组通过对最近三年的数据对比,可以发现在征用拆迁领域、劳资纠纷领域与城管执法领域出动成批警力解决矛盾的情况最多。从2016年开始,评估小组开始对社会矛盾化解渠道的畅通程度这一指标进行评估。

据介绍,该指标所收集到的数据非常有限,但从收集到的数据来看,其中有伤亡的截访、劫访占到了很大比例。2016年数据显示占总量的76.47%,2017年则占到了62%。

□评估者说

解决实际问题才能实现制度创新

□ 林鸿潮

此次评估反映出三方面问题:第一,制度持续创新的动力和空间下降;第二,社会矛盾化解制度实施成效甚微,社会稳定形势依旧严峻;第三,行政复议制度改革未有突破,复议工作信息公开不完善。

值得注意的是,从评估得分来看,制度实施情况之下的指标得分普遍较高,而制度建设方面的得分则较低。按照常理,两者应当成正相关,良好的制度才能为实践提供有力支撑并取得相应的成效。但受限于评估手段,制度实施情况的评估结果存在一定的误差,因此并不能仅以得分就认定当前社会矛盾化解已取得了较好的效果。

评估结果也反映出制度创新是困扰地方政府的一大问题。需要明确的是,制度创新动力来源于地方政府所面临的问题。在工作中善于发现问题,并积极解决问题,在这个过程中制度就会有所创新。大多数地方政府普遍的态度则是为应付上级检查或政绩考核而盲目地照搬照抄其他地区的经验,这必然难以形成长效机制。可以说,地方政府致力于实际问题的解决才能实现制度创新的途径。此外,制度创新需要符合当地情况,经验借鉴并不是跟风。

(作者系中国政法大学法治政府研究院副教授)

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